La Presse
Forum, dimanche 7 décembre 2003, p. A9

La recette du succès
Dix conditions de base permettent aux partenariats public-privé de fonctionner

Au moment où le gouvernement québécois explore sérieusement la possibilité de recourir davantage aux partenariats public-privé (PPP) et à la gestion déléguée, il nous apparaît utile de tirer quelques leçons des expériences de partenariat réussies ailleurs dans le monde. C'est un fait que les PPP ont été utilisés dans de nombreux domaines pour la livraison de services publics, surtout en Europe, et de plus en plus dans le reste du monde.(1) Les domaines dans lesquels des gouvernements se sont engagés sur la voie des PPP le plus souvent sont: les infrastructures publiques (routes, ouvrages de génie, grands travaux), l'eau, les transports collectifs, les technologies de l'information, les services municipaux, les équipements récréotouristiques, les immeubles et certains autres services, tels les services de santé et les services correctionnels.

Or, l'examen des expériences de gestion déléguée réussies fournit de précieux enseignements sur les modalités désirables de la coopération entre les secteurs public et privé. Nous identifions 10 conditions de succès des PPP.

Première condition: un partage équitable des gains

Les ententes de PPP doivent générer des bénéfices tangibles pour les trois groupes d'acteurs concernés: gouvernements, entreprises privées et citoyens-usagers. Les premiers peuvent ainsi se concentrer sur leur mission de base, gouverner, plutôt que de gérer une gamme extraordinairement vaste d'activités. Les seconds développent leurs compétences, leur capacité à exporter et génèrent bénéfices et emplois. Les citoyens, pour leur part, ont souvent accès à des services de meilleure qualité ou plus accessibles et, dans certains cas, bénéficient de réductions de coût ou d'un allégement de leur fardeau fiscal.

Deuxième condition: un appui inconditionnel des dirigeants politiques

L'introduction des PPP induit nécessairement des changements dans les façons de faire et les habitudes. Elle soulève nécessairement un questionnement, tant dans la population que chez les travailleurs du secteur public. Sans un appui solide et clair des plus hautes instances politiques, les maîtres d'oeuvre des PPP ne pourront amener les changements désirés.

Troisième condition: une démarche légitime

L'intérêt public, car c'est ce dont il s'agit, exige que les gouvernants donnent aux citoyens les garanties que le processus d'introduction et de gestion des PPP place l'intérêt public au-dessus des intérêts particuliers. La transparence et la crédibilité du processus détermineront le degré d'adhésion de la population aux PPP. La qualité de la communication des intentions et des modalités d'introduction des PPP auprès des citoyens, mais également auprès des fonctionnaires et des employés concernés, renforcera la légitimité de la démarche.

Quatrième condition: la protection des droits des travailleurs

Il importe que les gouvernants, d'entrée de jeu, rendent explicites les règles du jeu pour les travailleurs concernés. Habituellement, les ententes de PPP prévoient la prise en charge des employés concernés avec les conditions de travail prévalant dans le secteur public pour une période déterminée de temps. Le transfert des employés et la protection des conditions de travail rassurent les travailleurs d'une part et garantissent aux entrepreneurs, d'autre part, l'accès à une expertise importante dès l'introduction des ententes.

Cinquième condition: des ressources humaines de qualité

L'introduction de PPP modifie considérablement le rôle de l'État et des administrations publiques. De gestionnaires et d'opérateurs, les administrateurs dans le secteur public voient leur rôle se transformer en architectes, en stratèges et en gestionnaires de relations contractuelles souvent complexes. Plutôt que de se concentrer sur comment faire les choses, ils doivent dorénavant définir les objectifs et contrôler une relation contractuelle. Cela suppose que les gouvernements disposent de l'expertise et de l'expérience pertinentes. Les gouvernements doivent par conséquent voir à la formation adéquate du personnel concerné ou s'adjoindre les compétences requises.

Sixième condition: une évaluation rigoureuse de la performance des services publics

Les administrations publiques s'acquittent de nombreuses activités de manière efficiente. Il importe donc de choisir les activités candidates qui sont les plus susceptibles de générer des bénéfices par des ententes de partenariat. Cela, en retour, repose sur une évaluation précise de la performance du secteur public. Il est par conséquent souhaitable que les gestionnaires du secteur public procèdent à un diagnostic serré de la situation, en ayant recours, par exemple, au balisage concurrentiel ("benchmarking"). Ainsi munie d'une méthodologie rigoureuse et d'une information pertinente, les administrations publiques pourront mieux identifier les activités pour lesquelles la gestion déléguée est recommandée et seront mieux équipées pour faire face au cortège de critiques qui accompagneront leurs efforts."

Septième condition: une définition précise des objectifs visés

Les entreprises qui offriront leurs services savent ce qu'elles recherchent. Sans une définition précise des objectifs visés par les gouvernements, la conclusion d'ententes de PPP ne pourra générer d'avantages substantiels et durables pour les citoyens et les usagers. Les gouvernements doivent ainsi définir des cibles de performance au plan des coûts, des investissements, des niveaux de service, etc., et utiliser celles-ci dans les ententes contractuelles. Les indicateurs recherchés devront être précis, mesurables et vérifiables. Souvent, les gestionnaires seront étonnés de découvrir qu'ils n'ont pas à leur disposition de telles mesures, tant leur attention a porté sur les processus plutôt que sur les résultats dans le passé. Par conséquent, dans bien des cas, il faudra investir temps et ressources pour doter les administrations publiques de mesures de performance adéquates.

Huitième condition: une régie efficace des ententes

Une entente de PPP s'échelonnant normalement sur plusieurs années (cinq ans dans bien des cas, mais certains PPP lient les partenaires pour dix ans, 20 ans et même plus), la performance de celle-ci dépendra étroitement de la qualité du contrôle exercé par les administrations publiques et de la capacité d'adaptation des partenaires aux circonstances imprévues dans l'entente originale. Il incombe au gouvernement de définir un cadre à l'intérieur duquel les parties pourront s'ajuster et qui lui permettra d'inciter le partenaire privé à consentir efforts et investissements lorsque nécessaire et de le punir au besoin (imposition de pénalité, possibilité de remplacement du partenaire, etc.).

Neuvième condition: une sélection rigoureuse des partenaires

Bien que les ententes de PPP ne lient jamais de manière irréversible l'administration publique à un partenaire en particulier, force est d'admettre que celles-ci induisent une certaine pérennité et exposent nécessairement l'administration publique à un risque de prise en otage. On ne pourrait par conséquent surestimer l'importance de choisir adéquatement le partenaire. Sa réputation, son expertise, sa profondeur et sa solidité financière doivent intervenir dans l'évaluation de sa proposition d'affaires. Il ne s'agit pas et il ne suffit pas de chercher "le plus bas soumissionnaire". Les administrations publiques chercheront normalement des partenaires qui possèdent leur "métier" et qui jouissent d'une solide réputation. Elles chercheront également à s'assurer d'un minimum de compatibilité entre les cultures du partenaire et de l'administration publique. Enfin, elles favoriseront souvent des partenaires qui ont une base d'opération sur le territoire ou qui ont conclu des alliances stratégiques avec des entreprises autochtones.

Dixième condition: le design d'une entente originale

Le fait est qu'il n'y a ni formule gagnante, ni solution universelle. La conception d'ententes de PPP performantes requiert une dose d'originalité. Aussi, le Québec devra inventer sa formule, qui devrait respecter son contexte social et politique, de même que sa tradition juridique. On se méfiera toutefois des ententes trop complexes, comme des propositions "toutes faites" présentées par des entreprises. La conception et la négociation de bonnes ententes de PPP sont un art. Heureusement, il est possible d'apprendre des nombreuses expériences de PPP réussis.

Les partenariats et la gestion déléguée peuvent générer d'importants bénéfices. Il ne faut jamais oublier qu'il y a trois groupes impliqués dans ces ententes: le gouvernement, les partenaires privés et les citoyens-utilisateurs. Il est essentiel de conserver à l'esprit les intérêts et les préoccupations des trois groupes lors du design de ces ententes si on veut que les bénéfices soient partagés équitablement.

1. Voir le texte portant sur la gestion déléguée dans les transports publics de notre collègue Louise Roy publié hier dans ces mêmes pages.

Benoît Aubert et Michel Patry

Benoît Aubert est professeur agrégé et directeur du Groupe de recherche en systèmes d'information à HEC Montréal. Michel Patry est professeur titulaire et directeur adjoint au corps professoral et à la planification stratégique également à HEC Montréal. Tous les deux sont Fellows au Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO) centre de liaison et de transfert des connaissances.

Illustration(s) :

PC
L'autoroute 407 à Toronto.

Catégorie : Éditorial et opinions
Sujet(s) uniforme(s) : Lois et règlements
Taille : Long, 1071 mots

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Doc. : news·20031207·LA·0023